【观点】“土十条”主要执笔人王夏晖：加快推进土壤污染防治八项基础工作|研究

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为有效管控土壤污染风险，促进土壤资源科学利用，需要集中力量优先

抓好影响全局、制约各项任务措施有效落实的基础性工作。

文/王夏晖（环境保护部环境规划院生态部主任，土壤环境保护中心主任，研究员，国家《土壤污染防治行动计划》主要执笔人）

来源：世界环境（2016年第4期）

民以食为天，食以安为先。土好才能粮好，土安才能居安。土壤环境质量关系百姓民生福祉，关系国土生态安全，关系国家可持续发展大计。

制定实施《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”）是党中央、国务院坚决向污染宣战的“三大战役”之一，是系统开展环境污染治理的重要战略部署，是加快推进生态文明建设推动全面小康进程的重大举措。

与大气污染、水污染治理相比，土壤污染防治基础更为薄弱，历史欠账较多，如不能抓紧补齐短板，势必影响到土壤污染防治目标按期实现。未来一段时期，土壤污染防治工作既处于大有作为的重要战略机遇期，也面临矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。

为有效管控土壤污染风险，促进土壤资源科学利用，需要集中力量优先抓好影响全局、制约各项任务措施有效落实的基础性工作。

一、绘制一张图，开展全国土壤污染状况详查

在土壤污染状况调查、土地利用调查、耕地地球化学调查、农产品产地重金属污染调查等相关调查基础上，以影响农产品质量安全的农用地和存在较高环境风险的重点行业企业用地为重点，加密调查点位，提高调查精度，组织开展全国土壤污染状况详查。

通过详细调查，查明我国耕地等农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响，掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险。

根据土壤污染状况详查数据，结合已开展的相关调查结果，绘制全国土壤环境质量分布图，实现“一张图”管理。

二、出台一部法，加快推动土壤污染防治立法

充分借鉴国际上发达国家和地区土壤污染防治立法经验，加快我国土壤污染防治专项法律起草、论证、审议、颁布等工作，改变目前土壤污染防治有关规定分散、不系统，难以适应新形势下土壤环境管理工作需要的问题。

在法律条文中，可明确建立土壤环境质量状况定期调查制度、整合与共享各部门各领域土壤环境信息资源、落实土壤污染防治各方责任、建立土壤污染防治稳定资金机制等。

同时，适时修订污染防治、城乡规划、土地管理、农产品质量安全等相关法律法规，增加或强化土壤污染防治有关内容。

三、形成一张网，建设全国土壤环境质量监测网

与水、大气环境质量监测网并行，以环保部门环境质量监测体系为主体，充分发挥农业、国土等行业监测网作用，形成国家、省、市、县四级土壤环境质量监测网络。

加快在全国布设土壤环境质量监测点位，逐步实现土壤环境质量监测点位覆盖到所有县（市、区）。各地可根据工作需要，补充设置监测点位，增加特征污染物监测项目，提高监测频次。

开展土壤环境质量背景点建设和监测工作，以实现土壤环境历史序列数据的对比评估和演变趋势预测分析。利用环保、国土、农业等部门相关监测、检测、调查数据，构建全国土壤环境大数据平台，发挥大数据平台在污染防治、城乡规划、土地利用、农业生产中的作用。

四、编制一个清单，开展农用地土壤环境质量类别划定

考虑到农用地包括耕地、林地、草地、园地等不同利用类型，受污染程度、主要污染物、农产品受影响状况等存在明显不同，为提高措施针对性、降低管理成本，需要抓紧开展农用地土壤环境质量类别划定工作。

可根据污染程度将农用地划分为优先保护类、安全利用类、严格管控类等不同类别，开展土壤和农产品协同监测与评价，结合农业、国土部门组织开展的农用地分等定级工作，以耕地为重点，逐步建立农用地土壤环境质量类别清单。各地根据质量类别清单，分别采取差异化的技术、管理、政策措施。

五、建立一个名录，建立地块开发土壤调查评估制度

近年来，由于我国城镇化对土地资源的巨大需求，工矿企业关闭搬迁遗留的地块成为建设用地重要来源之一。

由于目前在规划和供地环节尚没有对污染地块开发明确土壤环境质量要求，导致污染地块开发利用带来的人体健康危害风险显著增加，“毒地”事件时有发生。

针对这一问题，在开展重污染行业企业用地排查、建立潜在污染地块清单基础上，根据每宗地块开发利用前的土壤环境调查评估结果，进一步确定地块土壤环境质量状况，建立污染地块名录及其直接开发利用的负面清单。

同时，为实现土尽其用，降低土地开发成本，在编制土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划时，应根据地块土壤环境质量合理确定其用途。

六、实施一个工程，推动土壤环境风险有效管控

根据发达国家长期开展污染防治总结出来的“1：10：100”投入原则，即针对同一保护目标，如果预防性投入需1万元，则风险管控需10万元，治理修复需100万元。

做好污染预防是需要坚持的优先举措，但对于已经受到污染的土壤则要实施以风险管控为主的重点工程。工程内容主要应包括土壤环境基础调查、风险评估、监测和预警体系建设、污染源治理等风险前端控制项目，重点污染源日常监控、污染物排放去向全程跟踪等风险过程控制项目，以及突发污染事件应急处置、土壤污染治理与修复等风险终端控制项目。

通过土壤环境风险管控工程实施，带动覆盖土壤环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等全过程的环保产业发展。

七、设立一个专项，保障土壤污染防治资金来源

相比水污染和大气污染，土壤污染治理通常需要更长的时间、需要的资金也更多。现有土壤污染防治资金多为各级财政投入，渠道单一且不稳定。

为根本解决这一问题，2016年中央财政已整合重金属污染防治专项资金等，设立土壤污染防治专项资金。在中央财政资金引导下，各地也应设立本级土壤污染防治专项资金，同时应统筹高标准农田建设、测土配方施肥等相关财政资金，加大对耕地土壤环境保护等支持力度。

此外，通过政府和社会资本合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治。大力发展绿色金融，研究设立环境银行，为重大土壤污染防治项目提供支持。鼓励符合条件的企业发行股票或债券。

八、落实一个责任 ，建立土壤污染防治多元共治体系

《环境保护法》明确规定，地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责。据此，地方各级人民政府应根据本地土壤污染防治工作需要，健全土壤环境管理体制，组织编制相关规划、计划或方案，做好顶层设计，细化任务分工，制定推进时间表和路线图，并督促落实。

土壤污染防治涉及多个部门，应建立部门协调机制，明确职责定位，形成工作合力。排放污染物的企业事业单位，应建立权责明晰的环境保护责任制度，加强内部管理，将土壤污染防治纳入环境风险防控体系，严格依法依规建设和运营污染治理设施，并承担损害评估、治理与修复的法律和经济责任。

土壤污染防治工作涉及面广、任务量大，需要公众广泛参与。应加强土壤污染防治知识宣传培训，正确引导舆论导向，发挥公众在企业排污、部门履职等方面的监督作用。

编辑：天地一沙鸥

文章：土壤观察